Die Schweizer Gemeinde — wie direkte Demokratie auf kommunaler Ebene funktioniert

Wer aus deutscher Perspektive auf die Schweizer Gemeindeebene blickt, stellt zunächst eine schlichte Tatsache fest: Was eine Schweizer Gemeinde an Entscheidungskompetenzen besitzt, würde im deutschen System mehrere Ebenen — Land, Landkreis, Kommune — gemeinsam abdecken. Eine durchschnittliche Schweizer Gemeinde mit 2.500 Einwohner:innen entscheidet eigenständig über Steuersätze, Schulträgerschaft, Baubewilligungen, Sozialhilfe-Bemessung und in größeren Gemeinden auch über das Polizeiwesen. Die kommunale Ebene ist in der Schweiz nicht eine Vorzimmer-Ebene des politischen Systems, sondern eine tragende Säule.

Diese Tatsache ist verfassungspolitisch interessant, sie ist aber auch — und das macht die Beobachtung lohnend — gelebte Verwaltungspraxis. Die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene ist in der Schweiz nicht Folklore, sondern Funktionssystem. Es lohnt sich, dem etwas genauer nachzugehen.

Drei Ebenen, andere Gewichte

Die föderale Struktur der Schweizerischen Eidgenossenschaft kennt drei Ebenen: Bund — Kantone — Gemeinden. Auf den ersten Blick ist das identisch mit dem deutschen System (Bund — Länder — Kommunen). Auf den zweiten Blick liegen die Kompetenzgewichte anders verteilt.

Die Kantone sind in der Schweiz historisch die ursprünglichen Souveräne; der Bund erhält seine Kompetenzen über Artikel 3 der Bundesverfassung („Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist”) — eine Formulierung, die das Verhältnis von Bund und Gliedstaaten umgekehrt zur deutschen Logik definiert. In Deutschland ergeben sich die Kompetenzen der Länder aus dem, was nicht ausdrücklich dem Bund übertragen ist; in der Schweiz ergeben sich die Kompetenzen des Bundes aus dem, was die Kantone ihm zugestanden haben.

Die Gemeinden sind, je nach Kantonsverfassung, mit unterschiedlich weitreichenden Autonomierechten ausgestattet. In allen Kantonen besitzen sie aber drei Kernkompetenzen, die in Deutschland so nicht existieren: die Steuerhoheit (eigene Festsetzung des Gemeindesteuerfußes auf Einkommen und Vermögen), die Schul-Hoheit (Trägerschaft und teilweise inhaltliche Gestaltung der Volksschule) und in mittleren bis größeren Gemeinden die Polizei-Hoheit (eigene Gemeindepolizei, ergänzend zur Kantonspolizei).

Die Steuerhoheit ist der praktisch sichtbarste Unterschied. Eine Schweizer Gemeinde entscheidet jährlich im Rahmen ihres Budgets, wie hoch der Gemeindesteuerfuß auf Einkommen und Vermögen festgelegt wird — er wird als Prozentsatz der kantonalen Einkommens- und Vermögenssteuer ausgedrückt. Ein Steuerfuß von 90 Prozent bedeutet, dass die Gemeinde 90 Prozent dessen erhebt, was der Kanton als Grundeinheit definiert. Diese Hoheit erzeugt einen Steuerwettbewerb zwischen Gemeinden — ein Phänomen, das von Schweizer Verwaltungswissenschaftlern wechselweise gepriesen und kritisiert wird.

Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlament

Hier liegt das institutionelle Herzstück. Die Schweizer Gemeindeverfassungen kennen zwei Grundtypen der Legislative.

Die Gemeindeversammlung

In kleineren Gemeinden — als Faustregel: bis etwa 5.000 bis 10.000 Einwohner:innen, die genaue Schwelle variiert je nach Kantonsrecht — tagt die Gemeindeversammlung als das oberste Organ. Sie ist die Versammlung aller Stimmberechtigten der Gemeinde, sie tritt in der Regel zwei- bis viermal pro Jahr zusammen, und sie beschließt direkt — durch Handaufheben oder geheimes Votum — über:

• das Gemeindebudget und die Rechnung
• den Gemeindesteuerfuß
• Reglemente (Gemeindeordnungen, Baureglemente, Personalreglemente)
• größere Investitionen ab einer in der Gemeindeordnung festgelegten Schwelle
• Wahlen in bestimmte Organe

Die Versammlung wird vom Gemeinderat — der kollegialen Exekutive — vorbereitet und einberufen. Der Gemeindepräsident oder die Gemeindepräsidentin leitet die Verhandlung. Anträge können sowohl aus dem Gemeinderat heraus eingebracht werden als auch von einzelnen Stimmberechtigten direkt aus der Versammlung.

Was als Verfahren beschrieben einfach klingt, ist in der Praxis eine institutionelle Besonderheit von erheblicher Bedeutung. Eine Gemeindeversammlung mit 200 anwesenden Stimmberechtigten in einer Gemeinde von 1.500 Stimmberechtigten ist real verfassungsrechtliche Praxis — und kein historisches Schauspiel.

Das Gemeindeparlament

In größeren Gemeinden — etwa ab 10.000 Einwohner:innen, in einigen Kantonen schon früher — wird die Gemeindeversammlung durch ein Gemeindeparlament ersetzt. Es trägt je nach Kanton unterschiedliche Namen: Großer Stadtrat in Bern und Luzern, Gemeinderat (als Legislative, nicht als Exekutive) in Zürich, Stadtparlament in St. Gallen.

Das Parlament wird in proportionaler Verhältniswahl auf vier Jahre gewählt, es tagt regelmäßig — meist monatlich — und übernimmt die Aufgaben, die in kleineren Gemeinden die Versammlung erfüllt. Die direktdemokratische Komponente bleibt aber auch hier erhalten, weil größere Beschlüsse — Budgetkredite über einer bestimmten Schwelle, Verkauf von Gemeindeeigentum, Reglements-Änderungen — dem fakultativen Referendum unterliegen.

Initiativ- und Referendumsrechte

Hier wird es für die deutsche Vergleichsperspektive besonders aufschlussreich. Auf Gemeindeebene existieren in der Schweiz mehrere direktdemokratische Instrumente parallel.

Instrument                 Auslösung                       Wirkung
Gemeinde-Initiative        5–10% der Stimmberechtigten     Volksabstimmung über Vorlage
Fakultatives Referendum    5–10% der Stimmberechtigten     Volksabstimmung über Beschluss
Obligatorisches Referendum automatisch (je nach Verfassung) Volksabstimmung zwingend

Die Gemeinde-Initiative erlaubt es einer definierten Zahl von Stimmberechtigten — die Schwelle liegt je nach Kanton und Gemeindegröße zwischen 5 und 10 Prozent —, eine Volksabstimmung über einen ausformulierten Vorschlag zu erzwingen. Der Vorschlag kann ein neues Reglement betreffen, eine Aufhebung eines bestehenden Reglements, eine Investitionsentscheidung oder eine Veränderung der Gemeindeorganisation.

Das fakultative Referendum richtet sich gegen einen bereits gefassten Beschluss des Gemeinderats oder Gemeindeparlaments. Innerhalb einer Frist von meist 30 bis 60 Tagen nach Bekanntmachung des Beschlusses können die Stimmberechtigten verlangen, dass der Beschluss zur Volksabstimmung kommt.

Das obligatorische Referendum läuft automatisch — bei bestimmten Beschluss-Kategorien (Verfassungs-Änderungen der Gemeinde, sehr hohe Kreditbewilligungen, Veräußerung wesentlichen Gemeindeeigentums) ist die Volksabstimmung verfassungsrechtlich zwingend.

In der Summe entsteht ein System, in dem fast jeder größere Entscheid der kommunalen Exekutive entweder direkt vom Volk getroffen oder zumindest potentiell vom Volk korrigiert werden kann. Das ist keine Bedrohung der Verwaltungsarbeit, sondern ihr eingebauter Korrektur-Mechanismus.

Beispiel Stadt Zürich und Gemeinde Bever

Zwei kontrastierende Beispiele machen das System anschaulich.

Stadt Zürich, mit rund 440.000 Einwohner:innen die größte Schweizer Gemeinde, arbeitet mit einem 125-köpfigen Gemeinderat (Legislative), einem neunköpfigen Stadtrat (Exekutive) und einer Stadtpräsidentin oder einem Stadtpräsidenten. Die Stimmbevölkerung wird mehrmals jährlich an die Urnen gerufen — neben den eidgenössischen, kantonalen Abstimmungen kommen jährlich mehrere kommunale Abstimmungen hinzu. Die Beteiligung an kommunalen Vorlagen schwankt zwischen 30 und 60 Prozent — Werte, die im deutschen Kontext der Bürgerentscheide häufig nicht erreicht werden.

Gemeinde Bever im Engadin, mit rund 700 Einwohner:innen, hat keinen Gemeinderat im Sinne eines Parlaments. Die Gemeindeversammlung — alle Stimmberechtigten — tagt mehrmals jährlich und entscheidet über Budget, Reglemente und größere Investitionen. Die exekutive Arbeit erledigt ein fünfköpfiger Gemeindevorstand mit einem Gemeindepräsidenten. Anstehende Bauprojekte, Steuerfuß-Änderungen, neue Reglemente — all das wird in der Versammlung diskutiert und entschieden.

Beide Modelle funktionieren. Beide sind Schweizer Realität. Was sie verbindet, ist das hohe Maß an institutioneller Beteiligung der Bürgerschaft — und die korrespondierende kommunale Selbstverwaltungstiefe.

Was sich übertragen lässt — und was nicht

Aus deutscher Perspektive stellt sich die naheliegende Frage: Was lässt sich davon importieren?

Aus übertragbarer Sicht gibt es drei Punkte, die in der bundesdeutschen Diskussion immer wieder auftauchen.

Erstens, niedrigere Bürgerentscheid-Schwellen. In den meisten deutschen Bundesländern liegen die Quoren für kommunale Bürgerentscheide zwischen 3 und 10 Prozent der Wahlberechtigten — vergleichbar mit den Schweizer Schwellen für Initiativen. Die Hürde liegt aber häufig nicht im Auslösungsquorum, sondern im Zustimmungsquorum des nachfolgenden Bürgerentscheids: In vielen Ländern muss die Mehrheit zudem eine bestimmte Mindestbeteiligung erreichen, was bei kommunalen Themen oft scheitert. Eine Absenkung dieser Quoren — wie in Bayern bereits seit 2017 erfolgt — wäre eine institutionell saubere Reform.

Zweitens, Versammlungsdemokratie in kleinen Kommunen. Deutsche Gemeinden bis 1.000 Einwohner:innen — und davon gibt es viele — könnten Modellprojekte mit Versammlungsdemokratie nach Schweizer Vorbild prüfen. Die Idee ist nicht neu; sie ist in den Diskussionen um die Kommunalverfassungsreform der 1990er Jahre wiederholt aufgetaucht und jedes Mal wieder verschwunden.

Drittens, ein gewisses Steuer-Selbstgestaltungsrecht der Kommunen. Die Schweizer Steuerhoheit ist auf das deutsche System nicht 1:1 übertragbar, aber Elemente davon — etwa eine größere Spannweite bei der Grundsteuer und der Gewerbesteuer — sind bereits Bestandteil der deutschen Realität. Eine vorsichtige Erweiterung könnte denkbar sein.

Was sich hingegen nicht übertragen lässt, ist die Tradition. Die Schweizer kommunale Selbstverwaltung hat sich über mehrere Jahrhunderte entwickelt, in einem Kontext relativer kantonaler Autonomie und unter Bedingungen einer Bürgerschaft, die das Engagement in Versammlungen kulturell als normal empfindet. Beides lässt sich nicht institutionell verordnen. Wer eine Schweizer Gemeindeversammlung kopiert, ohne die korrespondierende Bürgerschafts-Engagement-Kultur zu haben, schafft eine Hülle ohne Inhalt.

Schluss

Das Schweizer Modell zeigt etwas, das in der deutschen Diskussion zu selten in dieser Klarheit ausgesprochen wird: Kommunale Selbstverwaltung kann deutlich tiefer reichen als sie es im deutschen Föderalismus tut. Die Begrenzung ist nicht physikalisch, sie ist verfassungsrechtlich und institutionell konstruiert.

Und das Schweizer Modell zeigt zweitens, dass das Engagement-Niveau der Bürgerschaft die strukturelle Bedingung der tiefen kommunalen Selbstverwaltung ist. Eine Gemeindeversammlung funktioniert, weil genug Menschen kommen. Sie kommen, weil ihre Stimme zählt. Ihre Stimme zählt, weil die Versammlung Entscheidungen trifft. Ein Zirkel, der sich selbst trägt — und der, einmal unterbrochen, nicht leicht wieder anlaufen würde.

Wer aus Deutschland auf die Schweiz schaut, sollte deshalb weniger die Institutionen kopieren wollen als die Frage stellen, was eine Bürgerschaft braucht, um sich kommunal zu engagieren. Vielleicht ist die Antwort: nicht weniger Komplexität, sondern mehr Konsequenz. Eine kommunale Ebene, deren Entscheidungen erkennbar etwas bewirken, zieht Engagement an. Eine kommunale Ebene, die als Durchführungsbehörde höherer Ebenen wahrgenommen wird, nicht.

Das ist die Schweizer Lektion. Sie ist nicht institutionell, sie ist strukturell. Und sie verdient, in der deutschen Verwaltungspraxis ernster genommen zu werden, als es bislang der Fall ist.